FDA是一個常變常新的機構(gòu)。過去幾年是FDA的職責和內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置相對穩(wěn)定的階段；即便如此，F(xiàn)DA每年公布的組織結(jié)構(gòu)圖仍顯示出其總部一些辦公室的相互隸屬關(guān)系略有調(diào)整，其下設(shè)的實體中心內(nèi)部不時進行一些機構(gòu)調(diào)整。例如，為了提高質(zhì)量、加快仿制藥審批，過去幾年里藥品審評研究中心（Centerfor Drug Evaluation and Research, CDER）內(nèi)部就進行了一系列改革，重新調(diào)整了合規(guī)辦公室（Office of Compliance，OC），新設(shè)立了藥品質(zhì)量辦公室（Office ofPharmaceutical Quality，OPQ），將仿制藥辦公室（Office ofGeneric Drugs，OGD）升格為“超級辦公室”。這三個“超級辦公室”的調(diào)整，涉及上千FDA官員的崗位和職責調(diào)整，對業(yè)界影響不小。最近，F(xiàn)DA醞釀實施更大的改革以完善現(xiàn)場檢查體系，非常值得我們關(guān)注和研究。 1.監(jiān)管事務(wù)辦公室的改革 現(xiàn)場檢查是FDA對食品、藥品（包括生物制品）、醫(yī)療器械、獸藥和化妝品進行監(jiān)管的過程中都需要采取的、最重要的事中監(jiān)管措施。對藥品（包括生物制品）而言，監(jiān)管的技術(shù)能力主要體現(xiàn)在審評、檢查和檢驗檢測3個方面；1938年（特別是1962年）以后，F(xiàn)DA得到法律授權(quán)，藥品必須經(jīng)過FDA的上市審評才能跨州流通，事前監(jiān)管措施越來越重要；即便如此，將檢驗檢測與現(xiàn)場檢查緊密結(jié)合起來的事中監(jiān)管仍是FDA確保藥品質(zhì)量安全的重要措施。對食品等FDA并未得到更多事前監(jiān)管權(quán)力的品種而言，現(xiàn)場檢查的重要性更是毋庸置疑。 長期以來，主導(dǎo)和執(zhí)行現(xiàn)場檢查工作的是FDA下設(shè)的監(jiān)管事務(wù)辦公室（Office of Regulatory Affairs，ORA）。這是FDA內(nèi)部人員數(shù)量最多的一個辦公室，超過5000人，負責食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品監(jiān)管所要求執(zhí)行的所有現(xiàn)場檢查工作。改革以前，ORA是按照區(qū)域設(shè)置進行分級管理的。其中15%的人員在FDA總部工作，負責現(xiàn)場檢查任務(wù)的分派、指導(dǎo)、法律法規(guī)修訂、檢查員培訓(xùn)、專家管理、現(xiàn)場檢查結(jié)果的匯總等，其他85%的人員分布在地方。ORA下設(shè)5個區(qū)域辦公室（Regional Offices），管理轄區(qū)內(nèi)的地方辦公室，承擔與地區(qū)辦公室相關(guān)的人員培訓(xùn)、專家管理、任務(wù)分派等工作；全美有20個地方辦公室、若干海外辦公室和百余個地方檢查站，直接負責轄區(qū)的現(xiàn)場檢查工作。這種管理方式為FDA建立了覆蓋全美的監(jiān)管檢查體系。 但是，近年來FDA內(nèi)部對于這一現(xiàn)場檢查工作模式有很多反思。為了應(yīng)對科技創(chuàng)新和全球化所帶來的挑戰(zhàn)，F(xiàn)DA需要更為有效的手段將事前、事中、事后監(jiān)管措施整合起來，以監(jiān)管這些技術(shù)越來越復(fù)雜、供應(yīng)鏈越來越復(fù)雜的產(chǎn)品。2013年9月，F(xiàn)DA內(nèi)部醞釀改革。2016年初，F(xiàn)DA的一些高級官員開始談?wù)撨@項名為“ProgramAlignment”（監(jiān)管整合項目）的改革。最近，F(xiàn)DA各個產(chǎn)品中心都在制定計劃推進ORA與各產(chǎn)品中心的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。 這一改革的核心目標是深刻改變ORA與各產(chǎn)品中心的關(guān)系，按照品種重新調(diào)整ORA的合規(guī)檢查政策和執(zhí)法策略、重新組織人員工作安排、重新理順信息系統(tǒng)，甚至可能調(diào)整實驗室設(shè)置等等。這一改革不僅會影響ORA的運行，更將對FDA所有的內(nèi)設(shè)實體機構(gòu)產(chǎn)生重大影響，使現(xiàn)場檢查與其他監(jiān)管工作結(jié)合得更為緊密。這一改革會使得ORA中的檢查員與各產(chǎn)品中心的關(guān)系更加密切，也會使得像CDER這樣的產(chǎn)品中心能夠?qū)?zhí)法決策產(chǎn)生更大的影響力。但是，這一改革是否會影響目前ORA的組織架構(gòu)，能否更好地實現(xiàn)人員調(diào)整，會不會產(chǎn)生更多的人員成本，會不會造成內(nèi)部協(xié)調(diào)的困難，會不會給聯(lián)邦和各州的食品安全監(jiān)管帶來更多協(xié)調(diào)成本，尚未可知。 2.CDER內(nèi)部與檢查有關(guān)的職能調(diào)整 CDER內(nèi)部在過去的2年里進行了機構(gòu)改革，重新調(diào)整了合規(guī)辦公室（OC），設(shè)置了藥品質(zhì)量辦公室（OPQ），特別是將與藥品現(xiàn)場檢查有關(guān)的職責細分到監(jiān)測與流行病辦公室（Office ofSurveillance and Epidemiology，OSE）、OC和OPQ三個辦公室。目前，藥品現(xiàn)場檢查分為三種情形： 一是常規(guī)檢查。由CDER/OSE辦公室根據(jù)所掌握的質(zhì)量數(shù)據(jù)模型制定檢查計劃，要求ORA執(zhí)行。ORA負責檢查，如果沒有發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況，不需采取監(jiān)管措施，則由ORA審核決定；如果檢查發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況認為需要采取行動，則由ORA提交CDER/OC辦公室做出決定。 二是藥品批準前的檢查。由CDER/OPQ辦公室根據(jù)申報資料審評情況提出要求，ORA執(zhí)行現(xiàn)場檢查。如果沒有發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況，不需采取監(jiān)管措施，則將檢查結(jié)果提交CDER/OPQ辦公室審核；如果檢查發(fā)現(xiàn)違規(guī)情況認為需要采取行動，則由ORA提交CDER/OC辦公室做出決定。 三是有因檢查。如果接到舉報、抽檢發(fā)現(xiàn)、市場反饋、嚴重不良事件報告、發(fā)現(xiàn)嚴重GMP違規(guī)等情況下，CDER/OC辦公室會要求ORA開展現(xiàn)場檢查。不論檢查結(jié)果如何，都由ORA提交CDER/OC辦公室做出決定。 調(diào)整后的檢查流程看起來比較清晰，理論上這樣對安排也更有利于對某一類檢查情況進行梳理分析并作出專業(yè)判斷。但是，調(diào)整后與ORA進行銜接的CDER內(nèi)部辦公室明顯增多了，也有人對此頗有微詞，認為會造成新的內(nèi)部扯皮和浪費。最近，有仿制藥業(yè)內(nèi)專家就指出，一些仿制藥企業(yè)的申報陷入“合規(guī)黑洞”，接受檢查后遲遲難以得到結(jié)果，但卻不知道問題出在哪里。 3.結(jié)語 改革如果讓各方都受益，就實現(xiàn)了帕累托改進，利益相關(guān)方自然有動力推進改革。有時候，改革也會觸碰內(nèi)部人的“奶酪”，則可能會帶來阻力。更多的時候，改革的初衷是美好的，但最終效果如何，并不是那么清晰可辨。內(nèi)部的改革和調(diào)整也是如此。所以，需要理性、需要爭論、需要妥協(xié)，更需要可以及時調(diào)整的靈活性。 來源：（作者：國家食品藥品監(jiān)督管理總局綜合司邱瓊） 原文刊登于《國際藥品檢查動態(tài)研究》第2卷第1期（總第4期），2017，P10